公眾參與編制文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃

近年來，文化遺產(chǎn)保護(hù)已成為全球城市公共政策的重要組成部分。在世界范圍內(nèi)，隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，人們越來越意識(shí)到他們有能力影響與生活質(zhì)量相關(guān)的公共政策的制定和實(shí)施。這一趨勢在我國文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域也十分明顯。從討論大同古城的恢復(fù)風(fēng)格，到北京智珠寺的保護(hù)和利用，到關(guān)注日本明治工業(yè)遺產(chǎn)的世界遺產(chǎn)申請，到社交媒體曝光城市文物和歷史建筑的不當(dāng)拆遷和建設(shè)，文化遺產(chǎn)保護(hù)已成為公眾關(guān)注的熱點(diǎn)。文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃的編制過程作為文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域公共政策制定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，受到了廣泛關(guān)注。

公眾參與由來已久

城鄉(xiāng)規(guī)劃作為一項(xiàng)重要的公共政策，歷史悠久地引入了公眾參與的思想。早在《1947年城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，公眾就有權(quán)發(fā)表意見。自20世紀(jì)60年代以來，公眾參與已成為西方城市規(guī)劃的重要組成部分。1969年，斯凱芬頓報(bào)告提出了一套方法，以確保公眾在制定初期參與規(guī)劃，但此時(shí)公眾參與更強(qiáng)調(diào)公眾咨詢，而不是公眾積極參與決策。20世紀(jì)90年代，英國規(guī)劃師塞杰和英尼斯提出的溝通規(guī)劃理論和溝通行動(dòng)理論進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，應(yīng)將所有受環(huán)境變化影響的群體納入規(guī)劃溝通范圍，以提高規(guī)劃的有效性。

具體來說，文化遺產(chǎn)的保護(hù)最初是為了妥善保護(hù)人類共享的價(jià)值和具有突出歷史、文化和科學(xué)價(jià)值的東西，并將其傳遞給后代。隨著全球化進(jìn)程和文化遺產(chǎn)概念的發(fā)展，文化遺產(chǎn)保護(hù)也開始關(guān)注當(dāng)?shù)鼐用竦那楦泻图覉@共享價(jià)值，努力在城市化進(jìn)程和房地產(chǎn)開發(fā)浪潮中保留各地獨(dú)特的景觀和文化。

2005年聯(lián)合國教科文組織通過的《關(guān)于城市歷史景觀的建議》的核心是在城市人口激增和城市大規(guī)模建設(shè)的背景下，保持人類環(huán)境質(zhì)量，將城市遺產(chǎn)保護(hù)目標(biāo)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合。由于認(rèn)識(shí)到當(dāng)?shù)乇旧戆煌后w的豐富價(jià)值，提出城市歷史景觀保護(hù)需要應(yīng)用一系列適應(yīng)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的手段，讓利益相關(guān)者參與，賦予他們權(quán)力，使歷史城市不同層次的重要價(jià)值、歷史、傳統(tǒng)、價(jià)值觀、需求和向往。1979年，澳大利亞國際遺址委員會(huì)通過的地方文化重要性保護(hù)憲法強(qiáng)調(diào)了地方和文化意義在理解和保護(hù)文化遺產(chǎn)中的核心。它將對文化遺產(chǎn)的理解標(biāo)準(zhǔn)還給了地方，這對理解和保一個(gè)地方或社區(qū)的審美、歷史、科學(xué)和社會(huì)價(jià)值具有重要意義，成為文化遺產(chǎn)保護(hù)的深層出發(fā)點(diǎn)。

公眾參與存在被動(dòng)化、形式化的問題

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定：城鄉(xiāng)規(guī)劃提交審批前，組織機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公布城鄉(xiāng)規(guī)劃草案，并通過論證、聽證或者其他方式征求專家和公眾的意見。《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》也明確規(guī)定：保護(hù)規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)在提交審批前，應(yīng)當(dāng)廣泛征求有關(guān)部門、專家和公眾的意見；必要時(shí)，可以進(jìn)行聽證。”

然而，盡管公眾對文化遺產(chǎn)保護(hù)的熱情越來越高，但由于缺乏跨越專業(yè)障礙的橋梁，傳統(tǒng)上通過宣傳、意見收集、聽證等方式進(jìn)行的公眾參與往往不理想，呈現(xiàn)被動(dòng)、形式化等問題。

此外，城市文化遺產(chǎn)保護(hù)不是靜態(tài)、消極保護(hù)，往往與社區(qū)居民生活條件、城市形象和功能密切相關(guān)，多年來文化遺產(chǎn)保護(hù)債務(wù)，導(dǎo)致當(dāng)前文化遺產(chǎn)保護(hù)需要大量資本投資，土地資源緊張，往往使遺產(chǎn)保護(hù)和舊城重建矛盾。文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃的編制過程涉及到許多利益相關(guān)者、不同的價(jià)值觀和需求。目前還沒有明確規(guī)定如何定義不同層次保護(hù)規(guī)劃在編制過程中涉及的公眾范圍。這使得規(guī)劃機(jī)構(gòu)在追求政策效率優(yōu)先時(shí)，往往會(huì)有選擇地縮小公眾參與的范圍。弱勢群體的需求往往被過度放大，導(dǎo)致其他利益相關(guān)者的合理需求被忽視。規(guī)劃在公眾認(rèn)可和可執(zhí)行性方面往往面臨巨大挑戰(zhàn)。因此，與居民密切相關(guān)的保護(hù)計(jì)劃應(yīng)特別注意加強(qiáng)公眾參與，引入價(jià)值認(rèn)知、全過程咨詢會(huì)議、不同利益相關(guān)者的調(diào)解會(huì)議等公眾參與方法，使計(jì)劃得到更多利益相關(guān)者的認(rèn)可，更容易實(shí)施。

讓公眾真正參與遺產(chǎn)保護(hù)

因此，在編制文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃的過程中，要科學(xué)合理地界定利益相關(guān)者的具體構(gòu)成。例如，在福建晉江五店市保護(hù)改造項(xiàng)目中，清華同衡規(guī)劃團(tuán)隊(duì)在項(xiàng)目開始時(shí)，通過文化遺產(chǎn)價(jià)值宣傳和規(guī)劃方案討論，將居民和宗教團(tuán)隊(duì)納入?yún)⑴c的公眾范疇，改變了居民和宗教團(tuán)隊(duì)對文化遺產(chǎn)保護(hù)的片面理解為祠堂和祖籍保護(hù)的理念，同時(shí)，它還在評估遺產(chǎn)價(jià)值和識(shí)別保護(hù)因素方面發(fā)揮了重要作用，提高了規(guī)劃方案和項(xiàng)目的可實(shí)施性。

在參與形式方面，隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，特別是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，公眾參與的程度、頻率和水平得到了強(qiáng)有力的技術(shù)支持。例如，在云南獨(dú)克宗古城火災(zāi)后重建規(guī)劃中，規(guī)劃師利用微信公共平臺(tái)的背景開發(fā)，建立了微信服務(wù)平臺(tái)。當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)積極參與和支持微信平臺(tái)上的災(zāi)前照片和檔案收集活動(dòng)。上傳照片和信息的分析也為規(guī)劃團(tuán)隊(duì)從當(dāng)?shù)亟嵌壤斫馕幕瘍?nèi)涵和意義帶來了新的機(jī)遇。

與此同時(shí)，近年來，在公眾參與的主體中，越來越多的高等教育規(guī)劃和建筑專業(yè)人士可以克服專業(yè)障礙，將參與意愿轉(zhuǎn)化為積極的參與行動(dòng)。例如，由福州文化保護(hù)志愿者組織的福州老建筑團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人本是規(guī)劃專業(yè)的醫(yī)生。

規(guī)劃師還應(yīng)加快從傳統(tǒng)技術(shù)專家向具有專業(yè)能力的協(xié)調(diào)角色的轉(zhuǎn)變。以北京大柵欄楊梅竹斜街為試點(diǎn)的大柵欄更新計(jì)劃就是這一轉(zhuǎn)型的典范。圍欄更新計(jì)劃是在反思前門街道改造的基礎(chǔ)上，于2010年正式啟動(dòng)的基于微循環(huán)改造的舊城有機(jī)更新計(jì)劃。在工作模式方面，大柵欄更新計(jì)劃建立了大柵欄跨境中心，作為政府與市場對接、規(guī)劃師、建筑師、藝術(shù)家等合作的開放平臺(tái)。在規(guī)劃過程中，規(guī)劃師并沒有在研究后繪制一些規(guī)劃藍(lán)圖，而是共同研究了居民的撤退和轉(zhuǎn)移政策，使楊梅竹斜街的保護(hù)在公眾的深入?yún)⑴c下實(shí)現(xiàn)了文化遺產(chǎn)保護(hù)和街區(qū)激活的目標(biāo)。